一、常德市海绵城市建设背景
图1常德市积极建设海绵城市范例
上世纪 80 年代以来，随着城市化进程加快，开发强度高，硬质铺装多，雨水调蓄渗滞能力减弱，内涝灾害时有发生；工业废水、生活污水直排进入河道，河水浑浊发臭，水面蓝藻泛滥。内涝问题成为市民的“心头之患”，水体黑臭成为常德市的“城市之殇”。
常德市在海绵城市建设前存在的具体问题包括：城区雨水内涝问题突出；自然水系空间被挤占，蓄水能力弱化；部分排水设施能力不足；非常规水源未得到有效利用；老城区合流制溢流污染严重以及城区内河水系污染严重等。
二、 常德市海绵城市工作概况
相较国内其他城市而言，常德市海绵城市建设具备更为扎实的工作基础，以国家首批试点城市申报为分水岭，常德市海绵城市建设先后经历了两个特色鲜明的建设阶段。其中，第一阶段以系统规划先行和水环境综合治理专项行动为典型建设特征，第二阶段则以试点区优先、综合带动全域海绵城市建设并注重海绵建设经验提炼和后阶段创新探索为主要任务。
1.海绵城市建设基础铺垫阶段：2004 年——2014 年
常德市是国内最早认可海绵城市理念并与国际发达地区政府、专业技术团队合作开展实践活动的城市。
图2中国欧盟（国际）合作项目启动会在常德召开
一方面较早制定了系统规划。2004 年，常德市政府与德国汉诺威市政府、德国汉诺威水协、荷兰乌特勒支市政府、湖南省原建设厅携手合作，向欧盟申请了城市河流污染治理环境对话项目，即《解决亚洲城市可持续发展的问题—常德
市城区及穿紫河污水治理个案分析》，并于 2005 年获得欧盟批准。2008 年再次合作，共同编制了《水城常德—常德市江北区水敏性城市发展和可持续性水资源利用整体规划》。同时以此为指导，市财政先后投入 1.2 亿元资金，聘请德国汉诺威水协、中规院等国内外顶尖规划设计单位，高标准编制了城市给水、排水、防洪、水资源利用、绿化、道路等 10 多个专业规划，以及北部新城、江北、江南、穿紫河、护城河等片区水系和雨水综合利用规划。
另一方面开展了建设与治理的积极行动。根据各项已制定规划，2009 年以来，市城区启动了 100 多个涉及水系治理、防洪、排水、供水、污水处理、绿地、绿色建筑等项目。截至目前，已落实近一半目标投资额。
通过这一阶段的工作，常德市具备了扎实的海绵城市工作基础，主要包括初步形成科学的海绵城市建设理念、海绵城市建设上位规划体系框架初现雏形、部分海绵城市建设任务相对超前完成。
2.海绵城市建设试点城市集中发力阶段：2015 年 4月至今
图3全国海绵建设城市试点城市建设启动部署会在常德召开
2015 年申报试点城市成功后，该市迅速确立了“先确立技术标准，再做典型设计，然后全面推开”的试点城市三年行动计划，并制定和出台了《常德市海绵城市建设试点城市——2015-2017 年 3 年行动计划实施方案》《常德市关于加快推进海绵城市建设的实施意见》（下称《意见》）等两部纲领性文件。
根据《意见》，常德市确立了“5+2”的海绵城市建设主要任务，即实施五大工程和打造两个品牌。五大工程即实施江河湖连通活水工程、实施绿化截污净水工程、实施道路小区蓄水工程、实施防涝减灾排水工程、实施水文化水旅游亲水工程。打造两个品牌，一是建立常德海绵城市技术示范基地，成为全国甚至是世界级的示范基地，二是建立国家海绵城市论坛，组建海绵城市技术研究院，发展论坛经济，形成中国海绵城市建设的常德力量。
目前，这一阶段建设工作整体进展顺利：海绵城市工作体制机制趋于完善；试点建设任务完成情况良好，截至 2018 年 3 月底，试点区域范围内已完成项目131 个，在建项目 17 个，项目完工比 88.5%；已建成面积 29.15 平方公里，面积完工比例为 80.75%，在建面积 7.93 平方公里；已完成海绵投资 76.55 亿元，投资完成比例 98%。此外，该市还启动实施了非试点区海绵城市建设工作，建成面积约 26.4 平方公里。整体上全市海绵城市建设取得可喜成绩，水环境得到明显改善，水安全保障能力大大提升，水生态进一步优化，水文化得到广泛传承，促进了城市的产业发展，形成了一批可推广、可复制的范例工程，主要包括:产生了“大，中，小”海绵体并重构建；老城区合流制排水体系排放的污水在终端得到有效处理；黑臭水体按流域综合治理；海绵城市建设与黑臭水体治理、棚户区改造、开发旅游和环保新产业等工程融合推进；地下给排水管网实行机器人检测与非开挖修复等，基本实现“小雨不积水、大雨不内涝”，黑臭水体已消除，热岛效应已缓释。同时，海绵城市建设与城市“双修”、与智慧城市、与气候适应性城市等城市提质建设的方方面面的结合有望更加紧密和更加协调。常德推进海绵城市建设的成功案例与经验已传出国门，已在诸多类城市可持续发展国际研讨会上获得世人点赞。
图4气候型适应城市试点建设国际研讨会在常德召开
三、常德海绵城市运作模式分析
总体而言，当前常德市海绵城市运作模式呈现出典型的以政府为主导、积极探索和引导市场参与的运作模式特征，其运作模式要点及包含于其中的成功经验如下：
1. 确立既要“面子”又要“里子”的海绵建设理念
常德市坚持既要“面子”，又要“里子”的海绵城市建设理念。所谓“面子”，包括三个方面：第一、通过海绵城市建设打造良好的城市生态环境；第二、通过海绵城市建设完善配套的城市基础设施；第三、让海绵城市建设获得社会层面的高度认同。所谓“里子”，也包括三个方面：第一、通过海绵城市建设形成健康的城市地下生命线；第二、通过海绵城市建设增强城市基础设施系统功能；第三、让海绵城市建设成为拉动经济社会发展的强大引擎。
围绕“面子”，常德市选择紧扣城市水文特征，以市域内穿紫河、护城河、新河流域三大流域为框架，并重构建大中小海绵体，点线面辐射整体推进，最终形成集中连片效应，让海绵城市建设成果真正体现到城市建设“面子”上来，包
括河流水系治理、河岸沿线开发、片区海绵院落和绿色停车场建设、片区公园绿地和广场建设及改造等，从而逐步获得民众的认可和支持。
围绕“里子”，常德市大力推进城市管网建设，制定出台了《常德市地下管网修复三年行动计划》，引进 CCTV 检测、非开挖修复等技术，建立管网数据库、排放监测系统开展地下管网实时监控，从而保障城市地下生命线的完善与健康。同时，海绵城市建设与黑臭水体治理、棚户区改造、开发旅游和环保新产业等工程融合推进，城市基础设施系统功能更加完善，海绵城市建设也由此发展成为拉动地区经济社会发展的强大引擎。
图5 常德市海绵城市建设第一个示范工程——船码头泵站改造
2. 加强组织领导，落实效果评价和问责整改
（1）成立海绵领导小组，明确职责分工
常德市成立了以市委书记为顾问，市长为组长，市委、人大、政府、政协“四大家”分管领导为副组长的常德市海绵城市建设领导小组（以下简称“海绵领导小组”）。海绵领导小组成员单位包括财政、住建、水利、规划、国土资源等
部门，下设海绵城市领导小组办公室（以下简称“海绵办”），并内设综合组、规划设计组、重点工程推进组、海绵型院落改建推进组、屋顶绿化推进组、黑臭水体治理推进组、资金及 PPP 模式推进组等 9 个工作小组。常德市确立海绵办为市政府常设机构，有效保障了该办工作效率和决策效力。
在职责分工和工作安排上，通过书面文件明确界定海绵办各工作小组职责分工，有效防止人浮于事和职责不清导致相互推诿扯皮等常见工作问题；由担任海绵领导小组组长的市长每半月召开一次调度会，有效调动了各相关部门的工作积极性；海绵办坚持一周一会，以问题为导向，负责对海绵城市建设的计划安排、进度督导、重大问题研讨协商等各项工作进行统筹和指导，一般性问题实行现场集体表态、现场当即决策，重大问题报请市长决策。
（2）绩效评价机制
建立、健全海绵城市绩效评价机制。一是尝试构建完善的绩效评价主体体系，具体举措包括：以市住建局、市水利局、市环保局等相关职能部门为考核责任主体，海绵办负责定期开展政府内部工作落实自我督查；邀请媒体介入，形成舆论监督压力；借助媒体公开建设结果，广泛接受人大、政协及公众监督评议；对于黑臭水综合整治等专项行动和相关建设工程质量，引入市质安处、省检中心等第三方评价主体。二是以实力技术团队合作成果为支撑，形成完善的绩效评价依据体系，包括《海绵城市建设技术指南》和相关设计文件。三是建设过程监管与建设质量验收两手一起抓，形成事中控制与事后评价相结合的评价监督方式。
图6常德市海绵城市建设绿色屋顶示范工程——柳叶湖管委会机关屋顶
（3）严格问责机制
形成全流程多主体问责整改机制。具体举措包括：一是建立设计单位和施工单位问责约束机制，包括建立设计单位奖惩机制、淘汰机制，建立施工单位优选机制和黑名单机制，以此形成对相关设计和施工单位强有力的震慑和约束；二是严抓工程质量监督问责，以市质安处为主体加强质量监督，对项目单位、监理单位建立责任制和责任追究制；三是建立政府内部工作激励和问责机制，常德市将海绵城市建设改造列为市政府对各县（市、区）政府工作考核内容，所有新建、改建、扩建工程必须严格按海绵城市建设要求建设，主动按海绵城市建设要求改造老区的县（市、区），可在政府考核中考虑加分。
（4）责任分担机制
建立一把手负总责、分管领导具体负责、有关部门直接负责的组织领导体制和责任分担机制。在明确职责分工的基础上，实行严格的问责制，各区政府和实施主体主要负责人为第一负责人；将海绵城市建设纳入政府年度考核，并作为干部政绩考核的重要内容，明确规定因工作不力造成海绵城市接收不达标的，要严肃追究行政责任；重点项目责任主体明确到人，部分重点项目绩效考核结果将与财政安排项目绩效奖励资金挂钩等。
3. 抓制度建设，形成规范保障体系
常德市坚持以政策文件为指导，使海绵城市建设有“规”可依，出台的政策文件体系包括海绵城市规划建设管控制度、海绵城市技术规范与标准、海绵城市建设相关的地方法规、海绵城市收益机制专项文件、海绵城市费用保障机制专项文件以及海绵城市建设相关专项规划等，广泛涵盖规划管控、政府组织领导、项目建设实施和后期运维管理的方方面面。
图7常德市居民小区海绵型院落示范工程——天源星城小区
（1）规划引领，统筹建设
充分发挥规划引领作用，坚持先规划后建设，在城市总体规划和相关专业规划中设置海绵城市建设控制性指标，分解细化城市总体规划中关于海绵城市建设的要求，将屋顶绿化率、透水铺装率、下沉式绿地率等低影响开发的设施要求纳入控制性详细规划，纳入城市道路、园林绿化、城市水系、排水防涝等专项规划。
详细规划落实城市总体规划及相关专项（专业）规划确定的低影响开发控制目标与指标，因地制宜，落实涉及雨水渗、滞、蓄、净、用、排等用途的低影响开发设施用地；并结合用地功能和布局，分解和明确各地块单位面积控制容积、下沉式绿地率及其下沉深度、透水铺装率、绿色屋顶率等低影响开发主要控制指标，指导下层级规划设计或地块出让与开发。
（2）做好技术规范与标准建设工作
为指导海绵城市建设工程的具体施工和技术规范，常德市配套出台了《常德市海绵城市建设技术导则》《常德市海绵城市建设设计导则》《常德市海绵城市设计图集》《常德市海绵城市建设项目验收标准》（试行）等 11 个技术标准规范文件。其中，《常德市海绵城市建设技术导则》从“渗、滞、蓄、净、用、排”等六个方面，分别提出绿地、透水路面、下沉式广场、蓄水调蓄池、生态湿地、雨污分流改造、再生水利用、河湖水系疏通等的技术方案和实施策略，有效指导常德市及相似区域海绵城市建设与改造。
（3）严格管控项目实施过程
在建设项目规划方案审查阶段，严把技术审查关，将海绵城市专项设计纳入规划方案进行审查，未编制海绵城市专项设计的规划方案一律不予审批，并不得进入初步设计与施工图设计。
初步设计审查阶段，常德市规定设计单位在初步设计文件中必须编制海绵城市设计专篇（包括设计依据、设计原则、设计基本控制目标、设施规模的计算、规划方案审批文件等），同时在设计图纸中应提供按照规划审批的海绵城市设计方案完善的详细设计（包括海绵设施设计、技术选择等），未按上述要求设计的初步设计审查不能通过。
施工图审查阶段，常德市要求设计单位在施工图中应编制海绵城市设计说明篇章，对于未进行海绵城市专项设计的建设项目一律不予核发建设工程施工许可证；已进行海绵城市专项设计且符合发证要求的，将在建设工程规划许可证审批单中说明已包含海绵城市，并对专项设计的施工图进行签批；工程验收和移交阶段，对未按审查通过的低影响开发设施施工图设计文件施工的，应当认定为不合格，不得综合验收备案，不得交付使用。
图8常德市机关海绵型院落示范工程——柳叶湖管委会机关
工程质量安全监督管理阶段，由市质安处根据海绵城市工程或设施建设规范和实施阶段特点，决定是否单独制定切实可行的监督计划，对建设过程中各方责任主体违规行为进行查处。
4. 坚持融合推进，融合理念贯彻建设始终
常德市政府将海绵城市建设与智慧城市、园林城市、生态城市、气候适应城市、宜居城市等众多城市发展模式进行有机结合，将海绵“元素”融入到城市建设的方方面面，典型做法是将海绵城市建设与小区、棚户区、道路、地下管网改造以及黑臭水体综合治理等融合推进，从而实现源头减排、过程控制和系统治理。融合理念贯穿项目建设始终。“融合推进”这一建设方式对顺利推进海绵城市建设的意义十分突出：一来有利于减少单项工程实施阻力，二来有利于组织协调，凝聚形成强大建设合力，三来快速便捷地实现了城市发展资金整合和高效利用。更为重要的是，相对海绵城市单项建设工程，通过融合推进，海绵城市建设成效的可持续性被纳入城市建设和可持续发展目标体系之中，其成效保障更加强劲。常德市海绵城市建设过程中的融合推进集中体现在以下三个方面：
（1）治理理念融合
将生态宜居城市建设与历史文化名城保护相融合。以老西门棚改项目为例，该项目将护城河治理与棚户区改造相结合，项目建设融合了四个理念：即打通城市动脉，整体策划、设计片区内五个棚改点；打通主体干道，保留城市肌理，全面打通护城河，实现还水于民；通过商业业态与人文生态的结合以及巧妙的建筑规划、设计，充分激发城市活力；挖掘城市文脉，让护城河成为一条流淌着历史的河。发掘整合了常德丝弦、花鼓戏两项非物质文化遗产，修复了护城河杨家牌坊、火神庙、郎江书院、胜果园、窨子屋等历史文化遗存；确保老的历史文化街区得到复兴的同时，严格控制开发强度，尽量采用绿色基础设施，促进人与自然的和谐共处。
图9常德市海绵型道路示范工程——迎宾路和太阳大道
（2）治理技术措施融合
在“渗、滞、蓄、净、用、排”各个环节综合施策。如在护城河的治理上，融合了控源截污、内源治理、生态修复和排涝除险等多项技术措施。通过采用多种低影响开发技术，减少径流总量，有效削减径流污染负荷；通过清理沿岸垃圾和对河道进行清淤疏浚，保证了护城河排水畅通并促进水体水质改善；通过退耕还湖，建设生态驳岸和生态浮岛，种养、繁殖水生动植物，改善生物群落结构和多样性，增加水体的自净能力，使水生态系统恢复良性循环。
（3）项目资金筹措融合
以护城河治理为例，护城河全长 5.4 公里，分四段进行综合治理，目前已完成第一、二段。其中，第二段位于老西门棚改区段，该段位于老西门的海绵城市建设是围绕护城河综合治理展开的，并与老西门棚改项目融合推进。常德老西门是一个具有 600 多年历史的老街区，同时也是常德市中心城市最大的一个棚改项目。棚改项目总投资 16.72 亿元，其中含护城河专项治理投入 8115 万元。项目融资渠道主要是通过建设单位自筹、银行贷款为主，约占项目总投资 98%，余下小部分资金由政府棚改补助解决，然后通过后期市场化运作，解决前期投入资金的收支平衡和后期项目盈利问题。目前，常德市正在对护城河第三段治理进行方案设计，采取复制老西门投融资模式；对于护城河第四段治理，因属于纯公益、非经营性的项目，则拟采用 PPP 模式进行建设投资。
“融合推进”对于推进常德海绵城市建设既有可行性也有必要性。
一方面，以融合理念推进海绵城市建设与棚改等形式的城市有机更新、城市“双修”、智慧城市、园林城市、生态城市、气候适应城市、宜居城市等众多城市发展模式有着坚实的理论基础，融合推进海绵城市和相关城市建设是可行的。
另一方面，从实践需要角度来看，为发挥海绵城市建设的集中连片效应，也需要将海绵城市与棚改等形式的城市有机更新、城市“双修”、智慧城市、园林城市、生态城市、气候适应城市、宜居城市等众多城市发展模式进行同步推进。这是因为，海绵城市建设一定要注意发挥集中连片效应，不集中不连成片，就很难实现从量变到质变的飞跃。这实际上就要求每一个区域，每一个小区、每一条道路，每一个公园，都需要按照低影响开发理念来规划和实施，海绵“面积”从少到多，海绵城市建设的效果才会更好。因此，海绵城市和相关城市建设融合推进亦是必要的。
图10常德市海绵型公园示范工程——滨湖公园
四、过程中遇到的问题及解决方法
同绝大多数城市一样，常德市也曾经经历了“难进小区难铺摊”和“建设资金筹集费神伤脑”等海绵城市建设两大常见难题。对此，常德市做了以下努力：
1. 宣传动员。结合“海绵城市+”，变“难进小区门”为 “争着请进来”。成功入围海绵城市试点后，常德市海绵城市建设从以水环境综合整治专项为重点的大公共面建设逐渐转向以小区内部的院落、道路、管网等为代表的小公共面建设，以此全面提升海绵城市建设内涵。然而，由于一时间公众对于海绵城市建设理念认识有限，不关心、不理解和不支持成为常德市海绵城市进小区面临的首要困难。对此，常德市采取了以下两大举措：
图11常德市海绵型企业院落示范工程——锦江酒店
第一，采用 “广宣传、深宣传、勤宣传”以及“口头、纸面宣传+样板、示范宣传”的大宣传策略，即一边积极利用新旧媒体和城市公益广告、施工围挡以及设置醒目统一的项目介绍宣传牌、小区橱窗和社区文化节等宣传媒介进行宣传，一边坚持做好海绵城市院落改造、小区整体改造等样板工程和示范工程。
第二，采用“海绵城市+”的建设方式。在老旧小区改造中，秉持“不为了海绵而建海绵”的原则，在基本满足居民实际需求的基础上适当导入一些海绵元素，完善小区功能配套。如，为解决小区居民停车难问题，将一部分绿地改为生态停车场。在搞好小区管网改造、花园绿地等海绵设施建设的同时，一并解决好道路黑化、墙面美化、楼道照明、消防畅通等居民反映强烈、亟需解决的问题，以此提升居民满意度。
通过以上两方面举措，最终一方面让公众便捷获取和理解海绵城市理念，另一方面实际体验和感受到海绵城市建设带来的惠民成果，从而让群众真正理解、支持和参与到海绵城市建设中。
2. 多措并举，融合推进，形成资金合力
（1）创新建设融资思维，融合推进“绑”来资金
典型做法是将海绵城市建设要求贯穿于城市总体规划编制的全过程，与建设智慧城市、森林城市等结合起来，融入到生态环境保护、水系布局、绿地系统、功能分区、市政和交通基础设施建设等具体工作。以小（海绵城市建设）“绑”
大（城市发展建设），以“大”带“小”，最终实现无数个海绵城市“小”、“散”工程得以一一实施。
（2）加强可用资金统筹，拓宽资金来源
财政资金投入方面，不局限于传统财政预算资金安排，而是加强各类可用资金统筹，拓宽资金来源。一是加大对地方水利建设资金、环境保护专项资金、排污权交易资金、房屋维修基金等财政现有资金的有效整合，集中精力做好海绵城市项目建设；二是创造性地归集使用小区房屋维修基金的利息，将其投入到小区海绵城市改造及与居民生活密切相关的功能配套中去。
图12常德市海绵型校园示范工程——湖南幼师学院
（3）加大海绵城市建设投入力度的政策支持
在城市建设规划和年度建设计划中，优先安排海绵城市建设项目，并纳入政府采购范围；项目主管部门在安排年度专项资金中，优先考虑安排海绵城市建设项目，积极争取将符合条件的海绵城市建设项目纳入上级专项建设资金支持范围；鼓励和推广应用 PPP 模式，出台海绵城市 PPP 专项指导文件，探索建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制。
五、建设成效及亮点
1. 建设成效
属于全国首批海绵城市建设试点城市之一的常德市，其海绵城市建设工作已在修复水生态、改善水环境、涵养水资源、保障水安全、复兴水文化等各个建设目标方面取得了实实在在的阶段性成果：
（1）水环境明显改善。通过控源截污、内源治理、生态修复等技术措施，系统开展黑臭水体专项治理行动，市城区主要黑臭水体基本消除，城内各水体水质达到地表水标准 IV 类以上。
（2）水安全保障能力大大提升。通过加强源头控制、恢复和拓展城市水系空间、完善市政排水系统和加强内涝点排查整治等措施，提高了对雨水径流的渗透、调蓄和排放能力，市城区防洪排涝能力大大增强。以 2016 年 7 月上旬多轮强降雨现实考验为例，2016 年 7 月 1 日—7 月 2 日，24 小时累计降雨量达 177.8毫米，但常德市城区并未出现大面积积水，无人员伤亡，无经济损失。
（3）水生态进一步优化。通过启动花山生态湿地和内河水系驳岸景观绿地建设，重塑自然生态岸线，营造动植物多样性生存环境，形成更加良性的水文生态。提质改造屈原公园、滨湖公园和穿紫河、柳叶湖，繁茂沿岸植物生长，吸引动物栖息停留，成功营造了人与动植物自然和谐共处的良好生态画面。
（4）水文化得到广泛传承。通过海绵城市建设，老常德时期的麻阳街、大小河街、老西门、窨子屋得以修复重建，帮助恢复和留住老常德人的历史记忆；挖掘整合常德丝弦、花鼓戏两项非物质文化遗产，新建德国风情街、婚庆产业园、金银街等特色商业街，使老常德的内河码头文化、商业文明得到传承。
（5）促进了城市产业发展。海绵城市建设直接带来了规划设计、专业人才培养、管理、运营智慧平台的开发与建设，新技术、新材料的研发制造等诸多产业发展机会。随着海绵城市建设的深入，海绵链条越拉越长，不仅催生了湖南道诚、鑫盛建材等一批新型技术和材料企业，还带动了七星泰塑、湘北水泥水管厂等一批传统企业的转型升级。柳叶湖欢乐水世界、沙滩公园、汽车营地、马拉松环湖赛道、老西门、大小河街、德国小镇、水上巴士等一批亲水文化项目的建设，带动了文旅、商贸、体育等相关产业发展。
2. 建设亮点
在该市的海绵城市建设推进过程中，逐步形成了以下两大突出亮点：
（1）全面布局，完善专业技术支撑
尽管常德市早在 2004 年就与国际先进的德国汉诺威水公司进行技术合作，然而如果仅仅凭借一支外来技术顾问团队作为全市海绵城市技术支持体系显然不现实，一是外来技术团队对本地情况熟悉程度有限，需要一个熟悉过程，同时将外来经验实现本土化应用更非易事；二是技术规划支撑只是海绵城市技术支撑体系的关键组成部分，但并不足以支撑一个地区海绵城市建设的长远发展。因此，常德市从以下几个方面做了尝试和努力：
首先，建立健全海绵城市技术规划支撑体系。因此，常德市注重海绵城市建设技术规划和设计人才的培养，熟练掌握自主核心知识，减少对外力量的依赖性，为海绵城市建设提供人才保障和支撑，其在引入汉诺威实力支持后又陆续引进中规院、中建院、湖南省城市规划设计研究院、南京市政院、上海市政院、美国新地环境深圳分院等十余家国内外顶尖规划设计单位，突破本地保护主义，形成健全的海绵城市技术规划支撑体系，并自 2008 年以来保持长期稳定，有效保障该市海绵城市规划编制的历史延续性，从而最终保障了该市海绵城市建设的系统性和科学性。
其次，重视加强本土其他技术力量的培养，包括设计、施工、监理等行业专业人才培养以及专家队伍培养。一是利用试点期间消化、吃透汉诺威以及中规院等中外高水平海绵城市设计机构的先进建设理念技术，政府搭建平台，组织集中培训，着力打造一支本土高水平的设计、施工、监理人才队伍。二是汇集多专业人才成立城建工程技术智库，助力解决城市建设、城市提质、海绵城市建设施工技术方面的难题。
最后，组建成立专门的海绵公司，致力于海绵城市技术与产品研发、海绵项目投资建设和运营管理等，借此实现海绵产业营运的专业化、特色化、标准化。通过海绵公司的专业操作和技术带动，目前已催生湖南道诚、鑫盛建材等一批新型技术和材料企业，带动七星泰塑、湘北水泥水管厂等一批传统企业的转型升级，海绵产业的经营状况日益改善，产业结构日趋合理。
图13常德市海绵城市建设棚户区改造融合实施示范工程——老西门
（2）多维度“融合推进”建设，协同发挥内部效应和外部效应
多维度“融合推进”建设具体形式包括：海绵城市建设与黑臭水体治理融合推进、与棚户区改造等片区城市更新过程融合推进、与城市新型产业开发融合推进等，以此实现资源共享，城市面貌焕然一新，整体呈现出城市提质和经济发展相互促进的生动局面。多维度融合推进的基础在于：海绵城市建设不是孤立的战场，而是与棚改等形式的城市有机更新、智慧城市、园林城市、生态城市、气候适应城市、宜居城市等众多城市发展模式一样，均是“以人为本”的城市可持续建设和发展战略的重要组成部分。特别是该市将海绵城市建设与棚户区改造融合推进，其做法和成效尤为亮眼。
以老西门项目为例，在改造前，老西门地区一方面是破败不堪的城市居民区和城市基础设施，另一方面则拥有黑臭不堪的护城河黑臭水体。而经改造后，该项目如今成为海绵城市建设与棚户区改造和居民生活提质、与历史文化保护、与现代文化旅游配套等相结合的典型示范。生态效益、社会效益和经济效益同时显现：一方面海绵城市建设通过提升护城河内河水质、美化河岸景观、铺设社区植草沟、打造绿色屋顶等海绵措施，直接大大改善棚改就地回迁后的原有居民所处生态环境，突出的生态效益帮助有效提升了街区商业资产的附加价值；同时，由于海绵城市建设并非大拆大建，而是选择了保留和保护历史文化遗迹，恢复和重现历史文化记忆，因此，也帮助常德成功地传承了城市历史文化根脉，社会效益显着，并由此带动旅游、文化休闲等相关产业的繁荣发展，经济效益也随之产生。如今的老西门，清晨、鸟鸣、轻脆，拉开窗帘，十里画廊，繁花似锦，绿树成荫，廊桥与树影交相辉映，生态画卷美不胜收。商业繁茂昌盛，主要来源于商铺租金收入、住房销售收入以及商业资产运营逐渐成熟和资产升值后的商业销售收入等，经初步估算后预计五年后就可实现项目收支平衡并开始逐步盈利。民俗戏剧、地方美食、古墙记忆等历史符号一一向人们热情招手。海绵城市建设与城市有机更新成功融合正在创造着经久不衰的城市建设佳话。
在该项目中，棚改运作创造性与海绵城市建设无缝衔接，棚改运作全流程执行“海绵城市”标准，概况而言就是：以“共同缔造”理念，结合海绵城市建设推进老旧小区改造。实践层面努力做到：规划设计考虑海绵元素，宣传动员讲明“海绵”实惠，项目融资统筹海绵建设，建设施工执行海绵标准，运营管理重视海绵设施。
1）以相同的城市发展理念作指引，即“绿色发展”、“可持续发展”的城市发展理念，出台相关政策文件促“融合”。
图14常德市河湖生态修复示范工程——柳叶湖
从政策文件层面来看，由政府出台相关政策文件为棚户区改造运作与海绵城市建设相结合提供有力支持依据，指导棚改与海绵城市结合实践。2015 年 9月 1 日印发的《常德市绿色建筑行动实施方案》将开展绿色生态新区建设作为重点任务之一，并将旧城改造纳入绿色生态新区建设重点范围，鼓励推广应用屋顶绿化等绿色技术。该《方案》同时将积极推进“节水型城市”和“海绵城市建设”作为重点任务之一，提出的主要措施包括：在新建、改建的城市道路、广场、公园、给排水等市政基础设施中全面推广复层绿化、立体绿化、下凹式绿化带、生态滤池、透水铺装、雨水回收及中水循环利用等绿色技术；推广节水设施与建筑一体化；积极推广雨水收集和综合利用技术，景观用水、绿化浇灌用水应优先采用雨水收集回用方式；绿地铺装要使用透水、透气的环保材料；大力开展屋顶绿化、墙体绿化、窗台绿化等主体绿化等。
以上相关政策导向实际上可以看出棚户区改造/旧城改造与海绵城市的“结合点”，简而言之即：棚户区改造/旧城改造与 “节水型城市”和“海绵城市建设”均需贯彻落实绿色建筑行动相关要求。而从广义的城市发展观视角来看，二者其实均是落实“绿色城市发展”、“生态城市建设”的重要组成部分，二者可谓相辅相成。
2）规划设计考虑海绵元素
《常德市人民政府关于进一步推进城镇棚户区改造工作的通知》（常政发[2016]14 号）提出，要在立足片区开发的基础上，用“五个有利于”来规划棚户区改造，这“五个有利于”分别为：有利于城市总体规划实现，有利于居民居住条件改善，有利于区域产业结构调整，有利于城市可持续发展，有利于城市功能完善、城市环境和街景的美化，注重挖掘城市历史文化内涵，拓展城市发展空间。而海绵城市建设是城市建设的创新和发展，是实现城镇化和资源协调发展的重要体现，通过着力建设具有自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，有利于减少城市洪涝灾害，改善城市生态环境，加快推进以人为核心的城镇化，同时带动相关产业发展，其建设原则无疑与上述棚改的“五个有利于”原则是一致的。与此同时，《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设的指导意见》（常政发[2015]2 号）进一步明确了统筹建设的原则，要求：①结合城市总体规划和建设，在各类建设项目中严格落实各层级相关规划中确定的低影响开发控制目标、指标和技术要求，统筹建设；②城市建筑与小区、道路、绿地与广场、水系低影响开发雨水系统建设项目，应以相关职能主管部门、企事业单位作为责任主体，落实有关低影响开发雨水系统的设计。
在老西门，随处可见海绵城市元素的身影。在改造过程中通过下沉式绿地、透水铺装、绿色屋顶、雨水收集设施等方式，并结合景观工程，最终达到小区雨水滞、留、蓄、净化和利用的目的。
图15常德市海绵城市建设经验和做法多次在中央媒体上推介
3）宣传动员讲明“海绵”实惠
老旧小区改造难度不必多言，常德老西门作为一个具有 600 多年历史的老街区，同时也是常德市中心城市最大的一个棚改项目，其改造难度更是不言而喻。
老西门棚改前后宣传动员一年多，拆迁办工作人员不断向居民描绘改造“蓝图”，力争实现 100%原地回迁，保留街区现存历史印迹，挖掘和恢复老街消失的历史文化元素。与此同时，完善社区生活配套，修复区域内河道水体，营造亲水文化景观，以此共同打造一个城市与生活融为一体的全新高品质生活社区。在这个全新高品质生活社区打造过程中，通过在建筑、水体及社区基础设施配套中融入海绵城市元素、落实海绵城市要求实施海绵工程，将既能彻底改变老旧小区原有面貌，又能给老旧小区注入消纳雨水、净化雨水的功能，片区水生态、水景观和水文化得以有机融合，居民由此可以真正分享城市发展成果。通过广泛宣传海绵城市建设理念、预期效果，居民热情得以激发，小区相关联单位的积极性得以调动，广大居民最终认识到“融合”海绵城市建设的棚改真正是一项利民惠民的民生工程，最终有力地推动了项目顺利落地。
4）项目融资统筹海绵建设
常德市棚改项目融资统筹海绵建设集中表现为以下三个方面：
第一，出台政策文件，将海绵城市建设筹资纳入棚改统筹安排。2015 年 9 月出台的《常德市海绵城市建设财政补助奖励办法》明确特定区域的小区海绵城市建设投资纳入棚改统筹安排：对江北城区已建成或在建项目，属敞开式小区和 1995 年前建成的老旧小区，建设投资纳入城市棚户区改造统筹安排。此外，《常德市人民政府关于进一步推进城镇棚户区改造工作的通知》（常政发[2016]14 号）明确提出要完善棚户区配套基础设施，在棚户区改造配套基础设施建设方面坚持高起点规划、高标准建设、高水平运营，建设绿色、生态、低碳的城市基础设施，海绵设施纳入其中。
图16常德市海绵城市建设成效在喜迎十九大砥砺奋进的五年大型成就展亮相
第二，发挥政策性银行在棚改项目中积极作用的同时，积极争取其助力海绵城市建设。2015 年 7 月，常德市人民政府与中国农业发展银行湖南省分行签订了《常德海绵城市建设战略框架协议》，明确农发行作为常德市海绵城市金融支持主办行之一，力争为常德市开展海绵城市建设以及农业农村基础设施建设提供贷款总额 200 亿元人民币的贷款额度支持。此外，2016 年 4 月，常德市人民政府与国开行湖南分行签订《常德海绵城市建设融资合作协议》，明确常德市政府支持国开行为该市海绵城市建设主力银行，并做好海绵城市建设资金的管理和使用；国开行将在规划先行的基础上，提供“贷款、投资、债券、租赁”综合金融服务，并积极组织和引领社会资本，为常德市海绵城市建设提供全面的融资、融智服务，并对常德市西城海绵城市建设预授信 105 亿元。
第三，创新投融资机制，多渠道筹集资金减轻财政负担。以老西门棚改项目为例，政府组建市场化运作主体，由市城投集团下属全资子公司常德天源住房建设有限公司（下称“天源建设”）负责项目的整体投资、建设和开发，融合推进棚户区改造和以护城河综合治理为代表的海绵城市建设。项目总投资预计167248 万元，其中包括护城河综合治理在内的海绵项目改造投资 12528 万元，棚户区改造投资 154720 万元，建设资金投入基本全部由企业通过自有资金、发行企业债券、银行贷款等途径进行筹集(合计约占项目投资额的 98%，其中：企业自筹资金 77514 万元，银行贷款 60000 万元，其余资金为政府棚改补助 3600万。企业自筹资金中，发行企业债券金额为 5.8 亿元)，再通过后期市场化运作，实现商铺租金收入、住房销售收入以及商业资产运营逐渐成熟和资产升值后的商业销售收入等项目收入，以此逐步实现项目收支平衡和项目盈利。该种模式一方面将政府从繁琐的规划、设计、投融资和建设运营管理业务中解脱出来，帮忙政府实现职能转变，另一方面也直接大大减轻了棚改民生工程给政府造成的巨大财政压力，从而腾挪财政资金能够用于更有效率的城市建设和社会事业发展中去。
图17常德市海绵城市建设成功案例与经验在中国东盟国际研讨会上交流
5）建设施工执行海绵标准
除了项目规划，棚改项目建设也严格遵照常德市海绵城市建设对于设计、施工、监理及项目验收等全流程管控要求，并执行严格的问责制度。出台的政策文件重点包括：《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设的指导意见》（常政发[2015]2 号）、《常德市海绵城市建设项目管理办法》、《常德市海绵城市建设项目验收标准》（试行），以及《关于加强常德海绵城市建设工程质量监督的通知》。
图18常德市海绵城市建设成功案例与经验在第九届世界城市论坛会上交流
其中《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设的指导意见》明确要在全市严格落实海绵城市建设要求，重点包括：城市建筑与小区、道路、绿地与广场、城市水系等属于低影响开发雨水系统建设范畴的项目技术要求均按照住建部《海绵城市建设技术指南》及常德市《海绵城市建设总体规划》进行；城市规划、建设等相关部门在建设用地规划或土地出让、建筑工程规划、施工图设计审查、建设项目施工、监理、竣工验收备案等管理环节，加强对低影响开发雨水系统构建及相关目标落实情况的审查。
6）运营管理重视海绵设施
根据《常德市人民政府关于稳步推进海绵城市建设的指导意见》，项目范围内公共项目的低影响开发设施由城市道路、排水、园林等相关职责部门按照职责分工负责维护监管。其他低影响开发雨水设施，由该设施的所有者或者委托方负
责维护管理。目前老西门棚改项目中的相关海绵设施维护遵循上述相关规定，由相关单位负责落实到位，并实施考核、问责。
撰稿：常德市市政公用事业管理局副局长 李远国
来源：中国水工业互联网
